Статья 1. Основные понятия

Комментарий к статье 1

1. Данная статья раскрывает используемые в Законе понятия и термины, которые можно для удобства рассмотрения разбить на две группы. В первую войдут термины, определяющие правовое положение дачного, садового или огородного земельного участка, а также режим имущества общего пользования; во вторую - определяющие финансовое взаимодействие садоводов, огородников и дачников и соответствующей некоммерческой организации.
Относительно первой группы терминов заметим, что приведенные в комментируемой статье определения садовых, огородных и дачных земельных участков как объектов права конкретизируют общее определение земельного участка как правовой категории, раскрываемое в ст. 6 ЗК РФ. Как следует из данной статьи, земельным участком является часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Данное определение конкретизируется п. 2 ст. 261 ГК РФ, из которого следует, что если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Таким образом, земельный участок - это не любая часть поверхности земли, а лишь та, в отношении которой проведены необходимые юридические процедуры, включая землеустройство, составление плана земельного участка, включение сведений о нем в государственный кадастр недвижимости с присвоением участку индивидуального кадастрового номера, проведение государственной регистрации права собственности либо иных прав на земельный участок. Только в этом случае участок становится объектом правоотношений.
Согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными законами. Граница между землей и недрами как различными объектами правоотношений показана в ст. 19 Закона о недрах, согласно которой собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения. Так установлены пределы реализации собственником своих правомочий и показана граница земли и недр.
Прав у несобственников земельных участков (например, дачников, садоводов и огородников, которые не приватизировали свои участки), по сравнению с собственниками, намного меньше. Главное отличие между ними заключается в том, что гражданин, не приватизировавший свой дачный, садовый или огородный земельный участок, не может ни в какой форме распоряжаться им: продавать, передавать в аренду, дарить, завещать и т.д.
Что же касается непосредственно ведения хозяйства, то особых различий между собственником и несобственником, например дачного участка, мы не обнаружим. И те и другие вправе использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации; возводить жилые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, санитарно-гигиенических, строительных, экологических, противопожарных и иных правил, нормативов и т.д.
2. Любой земельный участок, в том числе дачный (садовый или огородный), может быть делимым и неделимым, что очень важно для его собственника. На практике часто возникает вопрос о том, может ли такой гражданин разделить его на два или более и продать (передать в аренду) такие части земельного участка. Ответ на этот вопрос следует искать не только в земельном, но и градостроительном законодательстве. Земельное законодательство определяет, что дачные, садовые или огородные земельные участки могут быть делимыми или неделимыми, а также располагаться на землях населенных пунктов либо землях сельскохозяйственного назначения (реже землях иных категорий). Признание участка делимым или неделимым имеет ряд важных гражданско-правовых и земельно-правовых последствий. При этом сам ЗК РФ, равно как и иные федеральные законы, не содержит четких критериев и процедур классификации земельного участка в качестве делимого или неделимого.
Сама возможность делимости или неделимости земельных участков вытекает из положений ст. 133 ГК РФ, признающей, что вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения, является неделимой. Условием делимости земельного участка является сохранение его разрешенного использования и категории, а также не упомянутый в ст. 6 ЗК РФ минимальный размер земельного участка. Это означает, что в результате раздела земельного участка не могут образовываться новые земельные участки меньше минимального размера, определяемого в порядке, установленном законодательством. Критерий сохранения установленного разрешенного использования земельного участка, упомянутый выше, имеет значение главным образом в границах категории земель населенных пунктов и не имеет универсального характера. Такой вывод основан на том, что под разрешенным использованием участка понимается его использование в соответствии с градостроительным регламентом, который не устанавливается для сельскохозяйственных угодий, земель лесного и водного фонда и некоторых других категорий земель (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ).
Критерии делимости или неделимости земельных участков указаны в ч. 4 ст. 41 ГрадК РФ и заключаются в следующем:
а) инициатива постановки вопроса о делимости или неделимости земельного участка принадлежит его правообладателям;
б) размеры земельного участка, образованного в результате объединения либо разделения, не должны превышать предельные размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом (ст. 38 ГрадК РФ);
в) разделение земельного участка на два и более допускается только в случае наличия самостоятельных подъездов и подходов к каждому образованному земельному участку (в целях предотвращения массовых судебных процессов об установлении частных сервитутов);
г) объединение земельных участков в один допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны (ст. 35 ГрадК РФ).
В отличие от некоторых видов земельных участков, являющихся неделимыми в силу закона (например, земельные участки, на которых расположен многоквартирный дом), в отношении дачных, садовых и огородных земельных участков таких запретов не установлено. Это означает, что гражданин вправе в соответствии с процедурами, установленными законом, разделить свой земельный участок на два и более (не нарушая установленных минимальных размеров участка) и продать (подарить, поменять и т.д.) вновь образованные участки третьим лицам (например, гражданам - собственникам соседних участков).
3. Существует два принципиальных отличия в правовом положении дачных, садовых и огородных земельных участков. Во-первых, в качестве вида разрешенного использования дачного и садового участка указан "отдых"; для огородных участков "отдых" не предусмотрен. Кроме того, на дачных и садовых земельных участках можно выращивать "плодовые, ягодные, овощные, бахчевые или иные сельскохозяйственные культуры и картофель" (причем остается загадкой, почему законодатель не отнес картофель к числу овощных культур, а определил ему особое место в этом перечне), а на огородных участках из этого перечня изъяты плодовые культуры. Последнее обычно объясняется тем, что для ведения огородничества земельные участки предоставляются в краткосрочную аренду, и потому выращивание многолетних растений там не предусмотрено. Между тем в настоящий момент закон допускает приватизацию огородных земельных участков, а потому установление подобных ограничений не является юридически оправданным, тем более что правовое положение приватизированных огородных земельных участков все больше приближается к садовым и дачным участкам.
Во-вторых, дачные и садовые дома можно зарегистрировать в качестве жилых домов с правом проживания в них, а огородные домики нельзя. Согласно ч. 17 ст. 51 ГрадК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства. Следовательно, для садоводов и дачников, желающих осуществить строительство (реконструкцию) своих домиков не нужны долгие бюрократические согласования проектной документации на такой дом. Упрощена и процедура легализации уже построенных домов (по Закону о "дачной амнистии").
До недавнего времени существовала правовая неопределенность относительно возможности регистрации в садовых домиках, пригодных для проживания (в дачных домах это и ранее, и сейчас допускается комментируемой статьей). Поскольку от наличия прописки (регистрации) нередко напрямую зависит возможность реализации конституционных прав на социальное обеспечение, включая получения социальных выплат (в том числе пенсии) и реализация иных прав, возможность зарегистрироваться в садовом доме являлась острой необходимостью для тысяч граждан, постоянно проживающих в таких домах и не имеющих другого места проживания. Однако абзац второй комментируемой статьи устанавливает, что на садовом участке разрешено возведение жилого строения без права регистрации проживания в нем. Эта норма имеет принципиальное значение, так как ограничивает право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке.
По заявлению двух семей из Краснодарского края Конституционный Суд Российской Федерации окончательно устранил ограничения права на регистрацию в садовом жилом доме. А именно, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 года N 7-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" абзац второй статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" признан не соответствующим Конституции Российской Федерации. Это Постановление сразу вступило в силу и обжалованию не подлежит.
В ближайшее время ожидается принятие депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации поправок в комментируемый Закон и иные нормативные акты, и регистрация не будет вызывать у дачников и садоводов особых хлопот. Но пока для того чтобы зарегистрироваться в своем собственном доме на садовом участке, можно обратиться в суд общей юрисдикции по месту нахождения жилого дома с заявлением об установлении юридического факта о признании жилого строения пригодным для постоянного проживания. Для установления этого факта гражданин вправе ходатайствовать в суде о назначении строительной экспертизы, которая позволит установить технически, что дом пригоден для круглогодичного проживания. Можно также обратиться в соответствующую комиссию.
Так, например, в Волгоградской области действует областной Закон от 12 декабря 2007 г. N 1591-ОД "О жилищном фонде Волгоградской области", ст. 3 которого устанавливает, что признание помещения жилым, пригодным (непригодным) для проживания граждан осуществляется межведомственной комиссией, созданной Главой Администрации Волгоградской области по основаниям и в порядке, установленным Правительством Российской Федерации. Такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции". В нем определяются требования, которым должно отвечать жилое помещение. Жилым помещением признается жилой дом, квартира или комната. В частности, под жилым домом понимается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в нем.
Помещение обязательно должно соответствовать требованиям пожарной безопасности, санитарно-гигиеническим, экологическим и иным требованиям законодательства. Требования пожарной безопасности определены Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)", принятым в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". Санитарно-эпидемиологические требования к жилым зданиям и помещениям утверждены Минздравом России 15 декабря 2000 г.
При этом следует учитывать, что регистрация возможна только в дачных или садовых домах, расположенных в пределах населенного пункта. Следовательно, если садовый домик расположен за границами населенного пункта, то есть в пригородной зоне, признать его жилым, прописаться и постоянно проживать в нем не получится.
4. Комментируемый Закон четко различает два вида имущества: во-первых, это имущество, принадлежащее собственно гражданам-садоводам, огородникам и дачникам (приватизированные земельные участки, дачные (садовые) домики, посевы, посадки, иные объекты движимого и недвижимого имущества), и, во-вторых, имущество общего пользования. Последнее также может быть движимым и недвижимым и включать в том числе земельные участки, предназначенные для обеспечения потребностей членов некоммерческого объединения в проходе, проезде, водоснабжении и водоотведении, электроснабжении, газоснабжении, охране, организации отдыха и иных потребностей.
Следует заметить, что земельные участки общего пользования, по замыслу законодателя, должны принадлежать дачному, садовому или огородническому некоммерческому объединению на праве собственности как юридическому лицу. Однако такая принадлежность не возникает автоматически.
В земельном законодательстве существует специальная процедура приватизации (переоформления) юридическими лицами своих прав постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки, в результате чего они становятся их собственниками. Совершить все необходимые юридические процедуры и выкупить свои земельные участки юридические лица должны в срок до 1 января 2010 г. (в противном случае они будут привлекаться к административной ответственности). Однако в силу п. 2.1 ст. 3 Вводного закона эти правила не распространяются на случаи, если земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставлены садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан, а также организациям, при которых до вступления в силу комментируемого Закона были созданы (организованы) садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан, пользующиеся такими участками. Переоформление садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями граждан права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками осуществляется в порядке ст. 28 комментируемого Закона и сроком не ограничивается.
5. Комментируемая статья дает определение садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, различая при этом три формы таких объединений: садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество; садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив; садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство. Указанные виды юридических лиц относятся к категории некоммерческих юридических лиц, учреждаются гражданами на добровольных началах для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица, в том числе некоммерческие, должны иметь самостоятельный баланс или смету. Различают два вида юридических лиц: преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.
По критерию участия в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь, по общему правилу, обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, в отношении которых их участники имеют обязательственные права, относятся хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы. К юридическим лицам, в отношении которых их учредители (участники) не имеют имущественных прав, относятся общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), а также садоводческие, дачные, огороднические некоммерческие товарищества и партнерства. Более подробно различия между указанными видами некоммерческих объединений будут рассмотрены в комментарии к ст. 4.
6. Следует обратить внимание на содержание используемых в Законе терминов, регламентирующих финансовую основу взаимоотношений граждан и некоммерческих объединений, членами которых они являются. Упоминаемые в комментируемой статье взносы могут носить, во-первых, общий характер, и их обязаны платить члены любых дачных, садовых, огородных некоммерческих объединений. Так, при создании впервые любой разновидности дачных, садовых или огороднических некоммерческих объединений (кооператив, товарищество, партнерство) граждане обязаны вносить вступительные взносы, которые идут на оплату различных организационных расходов и оформление документации. Кроме того, после создания некоммерческого объединения все его члены обязаны регулярно (раз в месяц, раз в квартал или в иной периодичности, предусмотренной уставом объединения) вносить взносы на покрытие текущих расходов такого объединения (вывоз мусора, оплата труда сторожей и т.д.).
Во вторую группу входят взносы, наименование которых несколько различается для граждан в зависимости от того, являются ли они членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества (или партнерства), либо же кооператива. В первом случае граждане (в дополнение к вступительным и членским взносам) платят целевые взносы, направленные на приобретение или создание имущества общего пользования. В отличие от регулярных членских взносов, целевые взносы носят одноразовый, не повторяющийся характер (например, единовременный взнос на приобретение дачным кооперативом технического оборудования для подачи воды на участки).
Во втором случае граждане - члены дачных, садовых или огородных потребительских кооперативов платят (наряду со вступительными и членскими взносами) паевые взносы, направленные на формирование имущества общего пользования, а также дополнительные взносы, направленные на покрытие убытков, образовавшихся при осуществлении мероприятий, утвержденных общим собранием членов потребительского кооператива (но не единолично председателем). Данное различие терминологии вытекает из особенностей правового положения кооперативов (в нашем случае - потребительских, разновидностью которых и является садовый, дачный или огороднический кооператив).