Статья 12. Зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 12

1. Упоминаемое в комментируемой статье зонирование территорий необходимо рассматривать в контексте градостроительного законодательства. Как следует из анализа ГрадК РФ, в нашей стране осуществляется три уровня публично-правового стратегического планирования развития территории: территориальное планирование; градостроительное зонирование; планировка территории. Зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, по большому счету, является частным случаем второй вышеупомянутой процедуры - градостроительного зонирования.
Осуществление предусмотренных комментируемой статьей процедур в контексте действующего градостроительного законодательства выглядит так.
Первой стадией планирования устойчивого развития территории является стадия территориального планирования. Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 ГрадК РФ). В данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа - генеральные планы.
В отличие от документов территориального планирования уровня РФ и субъектов РФ, где происходит указание планируемых мест размещения особо опасных, технически сложных и уникальных (причем весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.
На этом уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Например, планируемое прохождение через территорию муниципального образования (например, поселения) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут как относиться к объектам капитального строительства, так и попадать под статус временных объектов.
Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является то, что здесь отображаются непосредственные цели и задачи в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от федерального и регионального уровня. Для решения задач проживания, например 1500 человек (население сельского поселения - муниципального образования), необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом сельском поселении жителям может быть нужно две школы, одна больница, один опорный пункт милиции и т.д.). Указанное количество объектов определяет само население, что отображается в генеральном плане поселения и финансируется из средств местного бюджета.
Принципиально важным для правового регулирования градостроительными средствами земельных отношений является установление и утверждение в документах территориального планирования муниципального уровня границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст. 7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах Российской Федерации на семь категорий по целевому назначению), а порядок изменения категории земель определен Законом о переводе земель из одной категории в другую. Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель (кроме, пожалуй, земель населенных пунктов и земель особо охраняемых природных территорий) и в какой форме их утверждать.
Положения главы третьей ГрадК РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст. 10 ГрадК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границы земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.).
На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы (существующие и планируемые) земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сельскохозяйственных угодий) и т.д.
На уровне территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.
Из этого следует, что определение будущих мест размещения дачных, садовых и огородных некоммерческих объединений, равно как и планируемые объемы строительства местных автомобильных дорог, объектов электроснабжения, связи, торговли, медицинского и бытового обслуживания населения, сейчас определяется в документах территориального планирования муниципального уровня (схемах территориального планирования муниципального района и генеральных планах городских округов и поселений), а не при "зонировании территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений", как закрепляет комментируемая статья.
2. Градостроительное зонирование осуществляется посредством принятия правил землепользования и застройки - муниципального правового акта. Данная процедура дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии территориального планирования. В результате градостроительного зонирования осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов.
Территориальная зона - часть территории муниципального образования, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, границы которой определены при зонировании земель в соответствии с земельным, градостроительным, экологическим, лесным, водным законодательством, законодательством о налогах и сборах и иным законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ. Сведения о территориальных зонах входят в состав сведений государственного кадастра недвижимости. Территориальные зоны являются разновидностью объектов землеустройства, и в случае изменения их границ проведение землеустройства является обязательным (ст. ст. 1, 3 Закона о землеустройстве).
В ходе подготовки правил землепользования и застройки устанавливаются границы территориальных зон по: линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.
В результате градостроительного зонирования могут выделяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон. Территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства, могут включаться в состав жилых зон либо в состав зон сельскохозяйственного использования. В последней зоне находятся и участки для огородничества.
Подчеркнем, что градостроительное зонирование, например, в городском округе осуществляется не в пределах границы города, а в пределах границы муниципального образования "городской округ" (эти границы часто не совпадают). Поэтому дачные, садовые и огородные земельные участки, расположенные за границами города (в пригороде), могут попадать в юрисдикцию как городского округа, так и сельских муниципальных образований.
Для каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент - совокупность видов разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
Градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в каждой территориальной зоне (ст. 37 ГрадК РФ). Существуют основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования, вспомогательные виды разрешенного использования. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства их правообладателями (в нашем случае садоводами, огородниками и дачниками) выбираются самостоятельно. Следовательно, если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства дачного жилого дома от одного до трех этажей, минимальный отступ от границ участка от 2 - 5 метров, а также иные параметры застройки, то именно сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его лично устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 метра). Данная норма устраняет возможности "усмотрения" и коррупции со стороны должностных лиц органов местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство в части определения параметров такой застройки. Главной задачей органов публичной власти в свете ГрадК РФ является надзор за соблюдением градостроительных и технических регламентов в ходе строительства.
Таким образом, определение местоположения и разрешенного использования земельного массива, который может быть в будущем предоставлен для садоводства, огородничества или дачного хозяйства, а также все параметры будущих объектов недвижимости, которые там можно будет возвести, содержатся в схеме территориального планирования (в муниципальном районе для межселенных территорий) или генеральном плане (для городских округов и поселений), а также правилах землепользования и застройки и проектах планировки. Именно этими документами будет руководствоваться орган местного самоуправления, решая предусмотренные комментируемой статьей вопросы.
В отличие от документов территориального планирования или градостроительного зонирования, отсутствие которых для органа местного самоуправления будет иметь самые серьезные экономические последствия, отсутствие предусмотренных комментируемой статьей "схем зонирования" никаких последствий иметь не будет. В то же время нет законодательного запрета для разработки органами местной власти таких схем. Учитывая, что разработка любого вида градостроительной документации является очень дорогостоящей процедурой, можно однозначно предположить, что разработка предусмотренных "схем зонирования" не станет массовым явлением для большинства органов местного самоуправления, созданных в ходе последней муниципальной реформы. В тех же муниципальных образованиях, где такие "схемы зонирования" были созданы ранее либо будут факультативно к основным видам градостроительной документации созданы в будущем, они будут действовать в части, не противоречащей основным видам градостроительной документации - схемам территориального планирования и генеральным планам, правилам землепользования и застройки, проектам планировки.