Статья 14. Выбор и предоставление земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений

Комментарий к статье 14

1. Данная статья завершает процедуру предоставления гражданам и их объединениям земельных участков, начало которой содержится в ст. 13 комментируемого Закона. Как уже отмечалось нами выше, существует два варианта действий органа местного самоуправления, собравшего заявки граждан на предоставление им дачных, садовых и огородных земельных участков.
Во-первых, орган местного самоуправления может сам непосредственно предоставить такие участки (если у него есть такая возможность, предусмотренная градостроительной документацией, и граждане хотят получить участки именно в том муниципальном образовании, где они проживают). Во-вторых, орган местного самоуправления передает собранные заявки другому органу местного самоуправления, на территории которого располагаются испрашиваемые гражданами земельные участки. Поскольку в данной статье упоминается фонд перераспределения земель (а он возник в 90-е годы прошлого века в момент реорганизации колхозов и совхозов), следовательно, предполагаемый законодателем орган местного самоуправления находится в сельской местности.
Решение вопроса о том, есть ли на территории муниципального образования подходящие земельные участки, содержится в документах территориального планирования (схемах территориального планирования муниципальных районов и генеральных планах городских округов и поселений), а также правилах землепользования и застройки. В случае их отсутствия при принятии такого решения должностные лица органа местного самоуправления должны руководствоваться схемами зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
В случае если соответствующие земельные участки на территории муниципального образования отсутствуют, гражданам дается мотивированный отказ. При наличии таких земельных участков начинается процедура выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан.
2. Комментируемая статья конкретизирует процедуру выбора земельного участка для строительства и предварительного согласования мест размещения объекта, предусмотренную ст. 31 ЗК РФ. Согласно данной статье граждане, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или по обращению предусмотренного ст. 29 ЗК РФ исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления, муниципальными организациями, информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов его выбора, или об отказе в размещении объекта. Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в семидневный срок.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект границ земельного участка являются основанием установления в соответствии с заявками граждан, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявлений гражданин, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.
3. После того как участок для размещения некоммерческого объединения выбран, определены его размеры (включая границы земельных участков граждан и земель общего пользования) и персональный состав его членов, наступает следующая стадия рассматриваемой процедуры - государственная регистрация некоммерческого объединения, осуществляемая Федеральной регистрационной службой (если это товарищество или партнерство) или Федеральной налоговой службой (если это кооператив), с последующим предоставлением некоммерческому объединению земельного участка бесплатно.
В п. 4 комментируемой статьи не раскрывается, на каком именно праве должен предоставляться некоммерческому объединению земельный участок. По всей логике комментируемого Закона, таким титулом должно быть безвозмездное срочное пользование. Между тем в ст. 24 ЗК РФ назван исчерпывающий (закрытый) перечень оснований предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной или муниципальной собственности на праве безвозмездного срочного пользования. Поскольку комментируемый Закон не может противоречить ЗК РФ, следует сделать вывод, что в п. 4 комментируемой статьи речь идет о другом виде прав на землю. Таким вариантом, по нашему мнению, может быть только краткосрочная аренда, а упоминание о бесплатности предоставления участка означает, что в отличие от других случаев предоставления земельных участков в аренду для строительства (ст. ст. 30.1 и 30.2 ЗК РФ) в нашем случае торги не проводятся и никакой платы за предоставление участка некоммерческому объединению с него не взимается.
4. После предоставления земельного участка некоммерческому объединению начинается процедура утверждения проекта организации и застройки его территории и вынесение данного проекта на местность, после чего членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность. Обратим внимание, что при передаче за плату земельный участок первоначально предоставляется в совместную собственность членов такого объединения с последующим предоставлением земельных участков в собственность каждого члена садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Следовательно, в случае бесплатного предоставления земельного участка (например, лицам, в отношении которых предусмотрены специальные льготы) земельный участок предоставляется непосредственно в собственность, минуя стадию совместной собственности с членами некоммерческого объединения.
Такое правило комментируемой статьи наводит сразу на два вопроса. Во-первых, какой смысл в закреплении разного порядка предоставления земельного участка за плату и бесплатно, и зачем вообще нужна стадия совместной собственности на землю членов некоммерческого объединения. Во-вторых, земельные участки для любого строительства (будь то индивидуальное жилищное или дачное строительство) в соответствии с ЗК РФ предоставляются в собственность на аукционах. Комментируемый Закон предусматривает предоставление земельных участков для строительства без проведения торгов за плату, порядок расчета которой в самом Законе не раскрывается. Отсюда следует, что предусмотренная п. 4 комментируемой статьи процедура применительно к коллективному огородничеству (в целях, не связанных со строительством) соответствует требованиям ЗК РФ, а применительно к предоставлению земельных участков для строительства (садоводство, дачное хозяйство) противоречит ЗК РФ.
5. Земельный участок общего пользования передается в собственность садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения как юридического лица. При этом комментируемая статья предусматривает возможность принятия общим собранием решения о закреплении за некоммерческим объединением как юридическим лицом всех земельных участков. В этом случае граждане не являются собственниками своих дачных, садовых и огородных земельных участков и в большинстве правоотношений (земельных, налоговых и прочих) их интересы будет представлять юридическое лицо. Соответственно граждане не смогут продать, подарить, передать по наследству свой земельный участок, поскольку у них будет лишь право-требование к некоммерческому объединению о компенсации его стоимости. Эта модель невыгодна гражданам- садоводам, огородникам и дачникам, и потому редко применяется.
6. Предусмотренная комментируемой статьей процедура предполагает создание дачного, садового или огородного некоммерческого объединения на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не распространяется на случаи создания такого некоммерческого объединения на землях, находящихся в частной собственности гражданина или юридического лица. Последняя процедура является весьма востребованной на практике, но никак не урегулированной законодательно. Например, многие предприимчивые граждане пытаются купить крупные земельные участки у сельскохозяйственных организаций в пригородах крупных городов и образовать на этих землях дачные кооперативы (о преимуществах данной формы хозяйствования см. комментарий к ст. 1) или даже дачные поселки. Сама по себе данная модель не противоречит действующему законодательству, если в ходе ее реализации соблюдаются основные требования закона, связанные с соблюдением процедуры изменения разрешенного использования для таких участков (их целевое назначение формально не меняется, поскольку на дачных участках также производится выращивание сельскохозяйственной продукции), а также (в случае необходимости) категории земель в соответствии с требованиями Закона о переводе земель из одной категории в другую.
7. При применении комментируемой статьи на практике часто возникают различные судебные споры (см.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 июля 2007 г. N Ф04-4434/2007(35830-А70-9)).
Так, на основании постановления главы муниципального образования от 6 июля 2005 г. дачному партнерству был предоставлен в собственность за плату земельный участок площадью 104472 кв. метров для размещения дачного некоммерческого партнерства. Во исполнение указанного постановления администрация муниципального образования и дачное партнерство заключили 10 июля 2005 г. договор купли-продажи спорного земельного участка с кадастровым номером 72:17:19:07002:0074. Дачное партнерство обратилось в регистрационную службу с заявлением о государственной регистрации права собственности на земельный участок, переданный по договору купли-продажи.
Регистрационная служба вначале сообщила дачному партнерству о приостановлении государственной регистрации перехода права собственности на спорный земельный участок, а затем и о своем решении об отказе в государственной регистрации, указав в качестве основания отказа на несоблюдение порядка предоставления земельного участка, установленного Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", - не представлено решение общего собрания всех членов дачного партнерства о закреплении земельного участка за некоммерческим партнерством как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков в соответствии с требованиями ст. 21 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"; дачным партнерством не соблюдены предельные нормативы предоставления земельных участков.
Находя отказ в государственной регистрации прав незаконным, дачное партнерство обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о законности и обоснованности отказа в государственной регистрации права собственности на земельные участки, мотивируя это тем, что дачным партнерством не представлено решение всех членов партнерства о закреплении за некоммерческим партнерством как за юридически лицом всех предоставленных ему земельных участков в соответствии с требованиями ст. 21 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан".
Апелляционная инстанция, отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, исходила из того, что решение о предоставлении дачному партнерству земельного участка сразу в собственность, а не в совместную собственность членов некоммерческого объединения являлось решением главы муниципального образования, а не решением некоммерческого партнерства; договор купли-продажи земельного участка от 10 июля 2005 г. не оспорен и не признан недействительной сделкой.
Между тем вывод апелляционной инстанции нельзя признать соответствующим требованиям законодательства.
Статьей 28 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" установлен порядок приватизации садовых земельных участков, согласно которому передаче в собственность дачного партнерства как юридического лица подлежат лишь земли общего пользования, конкретные садовые участки подлежат переоформлению в собственность каждого из членов дачного партнерства. При этом законодательством не предусмотрена возможность приватизации в целом земельного участка путем оформления права собственности только за дачным партнерством.
Не может быть принят во внимание довод дачного партнерства о соблюдении процедуры приобретения земельного участка. Представленный в дело протокол от 6 июня 2005 г. N 2 общего собрания участников дачного партнерства свидетельствует о том, что решение о заключении договора купли-продажи земельного участка и о совершении действий по его регистрации принималось в присутствии трех участников, в то время как ранее было принято решение о принятии в члены дачного партнерства 122 человек. Протокол не содержит порядок приобретения в собственность земельного участка, отсутствуют заявления членов дачного партнерства с указанием на то, на каком праве каждый из них желает приобрести участок. Дачное партнерство не подтвердило наличие у него правовых оснований для приобретения в собственность дачного партнерства как юридического лица всего земельного участка.
С учетом изложенного, арбитражный суд правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным отказа в государственной регистрации прав на земельный участок. При таких обстоятельствах постановление апелляционной инстанции было отменено, а решение суда первой инстанции оставлено в силе.