Статья 2. Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 2

1. В юридической науке и практике устоялось деление элементов правовой системы на определенные составные части, именуемые отраслями права. Выделяют гражданское, земельное, экологическое, трудовое и иные отрасли права. Данные отрасли состоят из норм права - общеобязательных, формально определенных правил поведения, исходящих от государства и охраняемых им, направленных на регулирование определенных видов общественных отношений. Нормы права располагаются в законах и подзаконных актах (постановлениях Правительства РФ, указах Президента РФ и т.д.). Поскольку невозможно расположить в законе только нормы одной отраслевой принадлежности (только гражданские или только земельные нормы), все федеральные законы, по большому счету, носят комплексный характер, хотя кроме как в комментируемом Законе это нормативно почти нигде не признано.
Отмечая комплексность комментируемого Закона, подчеркнем, что он не регулирует (и такая задача ему не ставилась) все общественные отношения, возникающие в ходе ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства. Так, ст. 31 комментируемого Закона, посвященная обороту садовых, огородных и дачных земельных участков, не перечисляет все возможные сделки с ними и особенности их совершения, а отсылает к гражданскому законодательству. Это является вполне оправданным, поскольку в противном случае законодателю пришлось бы искусственно расширять объем комментируемого Закона, дублируя нормы, содержащиеся в иных нормативных правовых актах.
2. В юриспруденции существует понятие общего и специального закона. Смысл этого деления заключается в том, что если нормы специального закона противоречат общим нормам, то применению подлежит специальный закон. Первоначально комментируемый Закон, разрабатываемый в условиях пробельности и противоречивости земельного законодательства конца 90-х годов прошлого века, как раз и задумывался по этой модели как специальный.
Формально говоря, именно таким он и является. Действительно, в ГК РФ есть нормы, определяющие общую конструкцию юридического лица, виды юридических лиц и особенности правового положения каждого такого вида. Закон о некоммерческих организациях конкретизирует общие правила ГК РФ, а комментируемый Закон - нормы обоих вышеуказанных Законов применительно к весьма локальной сфере общественных отношений, связанных с ведением садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Такое внимание законодателя весьма оправданно в силу многих причин, причем дело тут не столько в роли садоводов, огородников и дачников в обеспечении продовольственной безопасности страны, сколько в значимости для государства данного социокультурного феномена, определяющего стиль жизни весьма обширной и социально активной части населения - пенсионеров-избирателей.
Аналогичным образом комментируемый Закон является формально специальным и применительно к земельным отношениям. Однако следует иметь в виду, что и ГК РФ, и ЗК РФ закрепляют свою приоритетность по отношению к любым другим федеральным законам (и соответственно друг к другу) при регулировании своих отраслевых отношений. Так, согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу.
Не вдаваясь в полемику о том, насколько такой подход законодателя оправдан и конституционен, заметим, что в случае противоречия комментируемого Закона ГК РФ или ЗК РФ подлежат применению именно их нормы, а не нормы комментируемого Закона. Именно так на практике и разрешались данные противоречия, много лет существовавшие в реальности. Например, до недавнего времени ст. 30 комментируемого Закона запрещала лицам, имеющим дачные, садовые и огородные участки на праве пожизненного наследуемого владения, завещать их другим лицам (допускалось лишь наследование по закону). Эта норма противоречила ст. 1181 ГК РФ, не применялась и в 2006 г. утратила силу. Таким образом, если в будущем будет выявлено противоречие норм комментируемого Закона нормам ГК РФ или ЗК РФ, то будут применяться именно они, а не комментируемый Закон, несмотря на то что он специальный, а они общие.
3. Важное правило содержит п. 2 комментируемой статьи, определяя сферу действия закона во времени. Согласно данной норме Закон распространяется как на дачные, садовые и огороднические некоммерческие объединения, созданные до момента его вступления в силу (23 апреля 1998 г.), так и на те, что были созданы после и будут создаваться в будущем.