Статья 3. Правовое регулирование ведения гражданами садоводства, огородничества и дачного хозяйства

Комментарий к статье 3

1. Данная статья перечисляет отрасли законодательства, регламентирующие отношения в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Конституция Российской Федерации, являясь нормативным актом высшей юридической силы и прямого действия, содержит ряд принципиально важных для садоводов, огородников и дачников норм. В их числе ст. 36, закрепляющая право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; ст. 71, относящая гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации; ст. 72, относящая земельное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из последнего обстоятельства, например, следует, что субъекты РФ (края, области, республики) вправе принимать законы и подзаконные акты, регулирующие земельные отношения с участием садоводов, огородников и дачников и их объединений. Однако такие законы не должны противоречить ЗК РФ и иным федеральным законам.
Гражданское законодательство определяет правосубъектность граждан и юридических лиц, особенности совершения различных сделок с имуществом, возникновение гражданских прав и обязанностей, особенности осуществления и защиты гражданских прав, виды объектов гражданских прав и т.д.
Земельное законодательство регулирует отношения в сфере использования и охраны земель, включая земли, на которых ведется садоводство, огородничество и дачное хозяйство. Наряду с Земельным кодексом РФ, в систему федеральных земельных законов входят Закон о землеустройстве, Закон о переводе земель из одной категории в другую, Закон о "дачной амнистии" и другие. Земельное законодательство регулирует вопросы предоставления впервые и переоформления в собственность уже принадлежащих гражданам на правах постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельных участков, прекращения прав на землю (в том числе изъятия за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд), охраны земель, землеустройства, порядка проведения земельного контроля и т.д.
Градостроительное законодательство регламентирует деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных населенных пунктов, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. Таким образом, именно в градостроительной документации (схемах территориального планирования и генеральных планах) определяются земельные массивы, планируемые к предоставлению гражданам для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Соответственно зонирование территорий, упоминаемое комментируемым Законом, является следствием градостроительного зонирования, осуществляемого на территории всего муниципального образования, в ходе которого каждому участку в зависимости от его принадлежности к территориальной зоне определяются допустимые параметры и виды его использования для строительства и иных нужд.
Административное законодательство определяет перечень органов, осуществляющих различные функции в сфере использования и охраны земель, а также определяет основания и порядок привлечения граждан к административной ответственности за земельные правонарушения. Так, например, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, его уничтожение, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет административную ответственность в виде штрафа (ст. 8.6 КоАП РФ). В случае большой общественной опасности за такое виновное противоправное деяние, обладающее признаками преступления, гражданин может быть привлечен к уголовной ответственности (например, в соответствии со ст. 254 УК РФ за порчу земель).
2. Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие только ЗК РФ и иным федеральным законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции России и означает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу указу Президента РФ (постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти) большей юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке "опережающего нормотворчества" в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие. В числе наиболее типовых законов субъектов РФ по данному вопросу следует назвать законы, устанавливающие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории соответствующего субъекта РФ. Принимая такие законы, субъекты РФ реализуют предписание ст. 33 ЗК РФ, определяя в том числе предельные (максимальные и минимальные) размеры дачных, садовых и огородных участков, предоставляемых гражданам в собственность за плату из государственной или муниципальной собственности.
Специально подчеркнем, что эти процедуры не распространяются на случаи приватизации гражданами своих садовых, огородных или дачных земельных участков. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 13 декабря 2001 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской", следует различать предоставление впервые и переоформление гражданами своих прав на земельные участки. В последнем случае земельные участки должны передаваться в собственность граждан вне зависимости от их размера.
Наряду с земельными законами, субъекты РФ могут принимать специальные целевые программы или осуществлять в иных формах государственную поддержку садоводов, огородников и дачников. Аналогичные меры в пределах своей компетенции могут принимать органы местного самоуправления.