Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

Ст. 1 комментируемого Закона определяет сферу его действия, исходя из специфики предмета его регулирования.
Настоящий Закон регулирует широкий круг правоотношений и разрешает вопросы, возникающие при:
- ведении государственного кадастра недвижимости;
- выполнении государственного кадастрового учета недвижимого имущества;
- осуществлении кадастровой деятельности.
Указанные действия законодательно объединены согласно рассматриваемой норме в единую систему, которая названа "кадастровые отношения".
Таким образом, настоящий Закон определяет условия и устанавливает порядок регулирования кадастровых правоотношений.
1. В соответствии с п. 1 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного Приказом Минюста РФ от 20.02.2008 N 35 (далее - Порядок ведения ГКН), государственный кадастр недвижимости представляет собой систематизированный свод сведений:
- о недвижимом имуществе - ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит определение понятия недвижимое имущество, но она должна использоваться с учетом ограничений, установленных п. 5 настоящей статьи. Кроме того, комментируемая статья содержит более конкретизированные сведения в отношении указанного имущества, оно должно быть учтенным в соответствии с настоящим Законом;
- о прохождении Государственной границы РФ;
- о границах между субъектами РФ, муниципальных образований, населенных пунктов;
- о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий;
- о геодезической и картографической основе государственного кадастра недвижимости и кадастровом делении территории РФ - данные сведения не указаны непосредственно в комментируемой статье, но отнесены к сведениям, содержащимся в государственном кадастре недвижимости, как иные, предусмотренные комментируемым Законом сведения.
Указанные выше сведения являются кадастровыми.
На государственный кадастр недвижимости комментируемым Законом возложено выполнение следующих функций:
- учетной - включение в состав кадастра сведений, полученных в результате кадастрового учета и необходимых для осуществления регистрации прав;
- фискальной - на основе кадастровой оценки будет устанавливаться стоимость объектов недвижимости для целей налогообложения, то есть фактически определяться реальная налогооблагаемая база;
- информационной - содержащиеся в кадастре сведения являются доступными (в рамках настоящего Закона) и актуальными и могут предоставляться заинтересованным лицам.
Последняя функция государственного кадастра недвижимости является важной составляющей. Для ее выполнения необходимо обеспечить включение в кадастр реальных и достоверных сведений об объектах недвижимости, в отношении которых должен быть осуществлен кадастровый учет (земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства).
Еще в феврале 2007 г. (в период рассмотрения настоящего Федерального закона Государственной Думой РФ) руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) Сергей Подобед на форуме "Развитие рынка земли и недвижимости в России", проходившем в Москве, сообщил, что в государственный кадастр объектов недвижимости внесены 25% всех земельных участков и зданий в Российской Федерации. По его словам, единый кадастр объектов недвижимости в России формируется долго и медленно, так как "в рамках кадастра пытались решить множество проблем, кадастру не свойственных". "В том числе это касается вопросов муниципального управления землей и недвижимостью, налогообложения", - подчеркнул С. Подобед.
2. Подпрограммой "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 гг.)", утвержденной Постановлением Правительства от 13.09.2005 N 560, Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 г.)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 25.10.2001 N 745, было установлено, что государственный кадастр недвижимости создается как интегрированный источник, содержащий в электронном виде полные и актуальные сведения об объектах недвижимости, позволяющие получать на его основе каталоги, справочные и аналитические материалы с целью предоставления их органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также организациям и гражданам. Комплексность предоставляемых сведений, возможность проведения анализа и прогнозирования сделают информацию об объектах недвижимости более востребованной, что окажет существенное влияние на повышение эффективности принимаемых решений как структур власти и управления, так и субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
Настоящая статья относит государственный кадастр недвижимости к федеральным государственным информационным ресурсам.
То есть созданная в процессе формирования государственного кадастра база или банк данных, а также средства информационных технологий представляют собой совокупность сведений в электронном виде, поддерживаемых программно-техническими средствами автоматизированной информационной системы.
Формирование, ведение и предоставление информационных ресурсов должны осуществляться с использованием средств автоматизированной информационной системы.
3. Настоящая статья содержит трактовку термина "государственный кадастровый учет" недвижимого имущества. Хочется подчеркнуть, что именно недвижимого имущества, так как в соответствии с предыдущим пунктом в государственный кадастр недвижимости включаются как сведения о недвижимом имуществе, так и иные сведения (о прохождении Государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, муниципальных образований и т.д.)
Указанные действия называются кадастровым учетом. Он осуществляется уполномоченным органом по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе (Роснедвижимость). При этом в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о недвижимом имуществе, которые подтверждают:
- существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи;
- прекращение существования такого недвижимого имущества.
Кроме того, допускается внесение в государственный кадастр недвижимости иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений.
4. Комментируемый Закон вводит новую категорию должностных лиц (субъектов кадастровых отношений), которые могут заниматься кадастровой деятельностью. Определяющим является наличие у них квалификации кадастрового инженера. Указанное управомоченное лицо вправе осуществлять в отношении недвижимого имущества определенные работы. В результате их проведения обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе. Эти работы названы в комментируемой статье кадастровыми работами.
Необходимо обратить внимание в рамках комментируемой статьи на положения ст. 44 настоящего Федерального закона. В соответствии с ней кадастровая деятельность кадастрового инженера в отношении земельных участков может осуществляться с 01.03.2008. При этом до 01.01.2011 такую кадастровую деятельность наряду с кадастровыми инженерами вправе осуществлять также лица, обладающие на день вступления в силу настоящего Закона правом выполнения работ по территориальному землеустройству. В отношении же зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства кадастровая деятельность будет осуществляться с 01.01.2010. А в период времени с 01.01.2010 и до 01.01.2011 эту кадастровую деятельность наряду с кадастровыми инженерами вправе осуществлять органы и организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации, которые до 31.12.2009 имели право осуществлять государственный технический учет и (или) техническую инвентаризацию данных объектов недвижимости.
5. В рамках настоящей статьи под объектами недвижимого имущества, в отношении которых может быть осуществлен кадастровый учет, понимаются:
- земельные участки - часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке (п. 2 ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации);
- здания, сооружения (эти термины законодательно не обоснованы), помещения (жилые и нежилые);
- объекты незавершенного строительства - они были отнесены к объектам недвижимости Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - ФЗ "О государственной регистрации"). При этом соответствующие изменения в ст. 130 ГК РФ, дополнившие ее указанием на объекты незавершенного строительства как на объекты недвижимости, были внесены только в конце 2004 г.
6. В соответствии со ст. 130 ГК РФ к недвижимому имуществу отнесены особые виды недвижимого имущества, подлежащие государственной регистрации:
- воздушные суда (летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды, - ст. 32 Воздушного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со ст. 33 ВК РФ воздушные суда, предназначенные для выполнения полетов, подлежат государственной регистрации. Ведение Государственного реестра гражданских воздушных судов РФ возлагается на уполномоченный орган в области гражданской авиации;
- морские суда, суда внутреннего плавания (самоходное или несамоходное плавучее сооружение, используемое в целях судоходства, в том числе судно смешанного (река - море) плавания, паром, дноуглубительный и дноочистительный снаряды, плавучий кран и другие технические сооружения подобного рода - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации).
Согласно ст. 33 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ судно подлежит регистрации в одном из реестров судов РФ. Регистрация судна в Государственном судовом реестре, Российском международном реестре судов или судовой книге, права собственности и иных вещных прав на судно, а также ограничений (обременений) прав на него является единственным доказательством существования зарегистрированного права, которое может быть оспорено только в судебном порядке;
- космические объекты (любые объекты, запущенные или предназначенные для запуска в космос, доставленные на небесные тела либо сооруженные на них, - Конвенция ООН о регистрации объектов, запускаемых в космическое пространство, от 14.01.1975).
На основании ст. 17 Закона РФ от 20.08.1993 N 5663-1 "О космической деятельности" космические объекты РФ подлежат регистрации и должны иметь маркировку, удостоверяющую их принадлежность РФ;
- участки недр (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, - преамбула Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах").
Их учет осуществляется в соответствии с порядком государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 08.10.2007 N 261 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами". Основными целями учета и ведения государственного реестра работ являются осуществление государственного управления и государственного регулирования отношений недропользования, мониторинг состояния геологической изученности территории РФ. Ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр осуществляет Федеральное агентство по недропользованию. Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" определены, в частности, следующие его полномочия в установленной сфере деятельности (п. 5.4.1). Оно осуществляет ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, обеспечение в установленном порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса.
В соответствии со ст. 132 ГК РФ предприятие в целом как имущественный комплекс также признается недвижимостью. Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.
Согласно ст. 22 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ (в ред. от 30.06.2008) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в случае необходимости совершения сделки в отношении предприятия как имущественного комплекса государственная регистрация наличия и перехода права на предприятие в целом и сделки с ним проводятся федеральным органом в области государственной регистрации.
В связи с тем, что учет указанных ранее объектов недвижимости ведется в соответствии с положениями соответствующих нормативных актов, настоящий Закон в отношении их неприменим.
Содержание понятия "подземные сооружения" достаточно широко. В законодательстве отсутствует обобщение и трактовка его в полном объеме. В частности, к подземным сооружениям отнесены фундаменты зданий и сооружений, коммуникации электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, метрополитен, другие транспортные тоннели, магистральные и промысловые трубопроводы, оросительные и судоходные каналы, подземные сооружения местного значения, а также подземные сооружения, используемые для добычи подземных ископаемых (Леонтьев И.А. Комментарий к ст. 6 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах").
Комментируемой статьей установлено применение настоящего Закона в отношении указанных объектов.