Статья 25.2. Особенности государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства

Комментарий к статье 25.2

1. Несмотря на бурное развитие гражданского оборота недвижимости в настоящий период времени, права собственности на значительную часть предоставленных до введения в действие Земельного кодекса РФ земельных участков, используемых гражданами для удовлетворения жилищных и бытовых нужд, не зарегистрированы в установленном порядке, что не всегда вызвано заведомой пассивностью субъектов соответствующих прав. Часто это связано с тем, что в результате изменения экономических отношений в российском государстве в переходный период его развития и соответствующих преобразований в сфере гражданского оборота требования, предъявляемые к правоустанавливающим документам на объекты недвижимости, претерпевали изменения и на настоящий момент сложилась ситуация, когда многие из таких документов по форме или по содержанию не соответствуют действующему законодательству.
Кроме того, распространены ситуации, когда в правоустанавливающих документах на земельные участки, выданных в период до введения в действие Земельного кодекса РФ, не указано право, на котором предоставлен земельный участок, либо невозможно определить вид данного права (в документах о предоставлении участка могло быть указано: "предоставить в пользование", "закрепить в фактическое пользование" или "предоставить участок для осуществления строительства жилого дома" и т.п.). Понятно, что в таких случаях граждане сталкиваются по существу с неразрешимой проблемой признания их прав.
Невозможность регистрации прав собственности на земельные участки часто также связана с расхождением сведений о границах и площади земельного участка в правоустанавливающих документах и документах государственного органа по государственному кадастровому учету. Такие ситуации не менее распространенные и связаны с тем, что до введения в действие Земельного кодекса РФ решения о предоставлении земельных участков могли приниматься без проведения работ по межеванию и последующего кадастрового учета.
Данным проблемам Президентом РФ в одном из ежегодных посланий Федеральному Собранию РФ было уделено особое внимание. В частности, в Послании Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г. Президент РФ указал на необходимость упрощения порядка укрепления прав на недвижимость, предназначенную для личного использования гражданами, в том числе на соответствующие земельные участки, и отметил, что такой порядок должен быть максимально простым для граждан, а само оформление документов не должно создавать для них дополнительных проблем <1>.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. N 86(3755). 2005. С. 3.

В конечном итоге в целях разрешения в том числе указанных проблемных ситуаций был принят Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <1> (Закон о так называемой дачной амнистии), которым внесены комплексные изменения и в комментируемый Закон (см. ст. 8, п. 6 ст. 12, п. 1 ст. 16, п. 1 и 3 ст. 17, п. 1, 4 и 5 ст. 18, п. 1 ст. 20, ст. 25, ст. 25.2, ст. 25.3 Закона). Указанные изменения затронули и редакцию комментируемой статьи.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

В частности, положения этой статьи в ее ранее действовавшей редакции определяли особенности государственной регистрации права собственности на создаваемый или созданный объект недвижимого имущества, если для его строительства, реконструкции не требуется выдача разрешения на строительство. В настоящее время данный предмет правового регулирования по существу поглощен положениями новой статьи 25.3 комментируемого Закона (см. также комментарий к данной статье). Новая же редакция комментируемой статьи определяет особенности осуществления государственной регистрации прав собственности граждан на некоторые земельные участки. При этом следует обратить внимание, что в отличие от особенностей государственной регистрации, которые уже установлены на момент внесения указанных изменений в иных статьях Закона и в большинстве своем в рамках общего порядка государственной регистрации прав предъявляют дополнительные требования к процедуре такой регистрации (см., к примеру, ст. 22, 24 Закона и комментарии к ним), рассматриваемые особенности устраняют необходимость соблюдения некоторых требований общего порядка государственной регистрации прав и тем самым обеспечивают реализацию упрощенной процедуры такой регистрации.
2. С учетом п. 1 комментируемой статьи упрощенный порядок государственной регистрации прав применим не ко всем случаям регистрации прав собственности на земельные участки.
В частности, государственная регистрация права собственности на земельный участок в упрощенном порядке допускается при условии, если:
- субъектом регистрируемого права собственности на земельный участок является гражданин;
- земельный участок предоставлен гражданину до введения в действие Земельного кодекса РФ (т.е. до 29 октября 2001 г.);
- земельный участок предоставлен для одной из следующих целей его разрешенного использования - для ведения:
личного подсобного хозяйства;
дачного хозяйства;
огородничества;
садоводства;
индивидуального гаражного строительства;
индивидуального жилищного строительства;
- в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права либо данный земельный участок предоставлен указанному гражданину на одном из следующих видов прав:
собственности;
пожизненного наследуемого владения;
постоянного (бессрочного) пользования.
3. Одну из основных особенностей введенного комментируемой статьей упрощенного порядка государственной регистрации прав составляет ограниченный (закрытый) перечень документов, которые необходимо представить для осуществления такой регистрации гражданину.
В частности, с учетом п. 2 и 3 комментируемой статьи право собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до 29 октября 2001 г. для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, регистрируется при представлении следующих документов:
- документа, устанавливающего или удостоверяющего право такого гражданина на данный земельный участок;
- кадастрового плана земельного участка.
При этом в п. 6 комментируемой статьи содержится прямой запрет требовать у гражданина дополнительные документы для государственной регистрации его права собственности на указанный земельный участок.
Вместе с тем следует иметь в виду, что одновременно, с учетом ст. 16 Закона, должны быть представлены: заявление о государственной регистрации права и документ, подтверждающий уплату государственной пошлины <1>.
--------------------------------
<1> Согласно ст. 333.33 НК РФ до 1 января 2007 г. размер пошлины составлял 500 рублей. С 1 января 2007 г. с учетом подп. 20.2 п. 1 данной статьи размер такой пошлины за государственную регистрацию права собственности гражданина на земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, составляет уже 100 рублей. При этом на основании подп. 8 п. 3 ст. 333.35 названного Кодекса гражданин освобожден от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию возникшего до введения в действие Закона права на земельный участок в случае одновременной государственной регистрации им перехода данного права или сделки об отчуждении этого участка. В ином случае государственной регистрации такого ранее возникшего права государственная пошлина взимается в размере, равном половине государственной пошлины, установленной за государственную регистрацию права на указанные земельные участки, - т.е. 250 рублей до 1 января 2007 г. и 50 рублей после 1 января 2007 г.

В частности, Закон различает документы, необходимые для государственной регистрации прав (документы о правах на недвижимое имущество, свидетельствующие и подтверждающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также документы, содержащие описание объекта недвижимости), т.е. необходимые в качестве основания для внесения соответствующих записей о правах и сделках в ЕГРП и для идентификации объекта (см. ст. 17 Закона), и документы, являющиеся основанием для проведения регистрации, т.е. необходимые для начала проведения регистрации как процедуры, связанной с приемом документов, осуществлением их правовой экспертизы. Единственным документом, являющимся основанием для проведения регистрации как процедуры является заявление о государственной регистрации прав (см. п. 1 ст. 16 Закона). При этом в соответствии с указанной статьей (см. п. 2 и 4) к заявлению должен быть приложен также документ об уплате государственной пошлины.
4. Необходимо иметь в виду, что в п. 1 ст. 18 Закона были внесены изменения, касающиеся определения соотношения вида регистрируемого права и вида права, содержащегося в представленных документах. Такие изменения также представляют собой одну из особенностей реализации упрощенного порядка государственной регистрации прав на вышеуказанные земельные участки.
Так, если Закон в его ранее действующей редакции закреплял носящее исключительный характер правило о возможности государственной регистрации только того права, которое содержалось в документах, устанавливающих наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество, то в настоящее время уже возможны отступления от этого правила. Имеется в виду, что п. 1 ст. 18 Закона уже допускается установление в этом Законе специальных случаев, представляющих собой исключения из данного правила. На настоящий момент единственным таким исключением являются положения комментируемой статьи, допускающие осуществление государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок при представлении им документа, устанавливающего или удостоверяющего иное его право на данный участок. К примеру, на основании документа, подтверждающего или удостоверяющего право пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования гражданина на земельный участок по желанию такого гражданина и на основании его заявления регистрирующий орган обязан зарегистрировать право собственности такого гражданина на данный земельный участок без истребования дополнительного документа, подтверждающего предоставление земельного участка в собственность такому гражданину. При этом комментируемая статья допускает осуществление государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок даже в случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права.
В итоге в указанных случаях для государственной регистрации права собственности на земельный участок никаких дополнительных решений о его приватизации гражданину представлять не требуется. Соответствующие права переоформляются (именно переоформляются) в право собственности путем его государственной регистрации: гражданин может сразу обращаться за государственной регистрацией своего права собственности на земельный участок в регистрирующий орган.
5. Описанные исключения из общего порядка государственной регистрации прав направлены на обеспечение реализации материальных норм ряда федеральных законов, которые также претерпели изменения в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".
В частности, согласно новой редакции п. 3 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <1> граждане, которым предоставлены садовые, огородные или дачные земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки в порядке, установленном комментируемой статьей. При этом, как непосредственно указано в данном пункте, принятия решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

Аналогичное правило закреплено и в п. 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1> относительно не только земельных участков, предоставленных гражданину для ведения дачного хозяйства, огородничества, садоводства, но и земельных участков, предоставленных для индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. При этом согласно этому же пункту в случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на один из таких земельных участков, не указано право, на котором предоставлен земельный участок, или невозможно определить вид этого права, земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности (т.е. законом установлена презумпция права собственности относительно указанных решений: не известно из решения, на каком праве предоставлен земельный участок - значит, он предоставлен на праве собственности).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

6. В целях обеспечения реализации упрощенного порядка государственной регистрации прав собственности граждан на соответствующие земельные участки законодатель в комментируемой статье установил самостоятельные основания для такой государственной регистрации <1>. Самостоятельность таких оснований подтверждает норма п. 3 ст. 17 Закона, которая исключает применение положений данного Закона, устанавливающих общие основания для государственной регистрации прав, относительно государственной регистрации прав в соответствии с комментируемой статьей.
--------------------------------
<1> Основаниями для государственной регистрации прав комментируемый Закон называет определенные перечисленные в нем документы, свидетельствующие и подтверждающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение прав на недвижимое имущество и сделок с ним (подробнее см. ст. 17 Закона и комментарий к ней).

В частности, при государственной регистрации права собственности гражданина на указанный в п. 1 комментируемой статьи земельный участок в качестве основания для такой регистрации может быть представлен один из следующих документов:
- акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
- акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;
- выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);
- иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.
7. Пункт 2 комментируемой статьи не содержит исчерпывающий перечень документов, один из которых в качестве основания для государственной регистрации права собственности на земельный участок может быть представлен гражданином: законодатель в данном пункте, непосредственно перечислив такие документы, как акт о предоставлении гражданину земельного участка, акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок и выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок, допускает представление любого иного документа, устанавливающего или удостоверяющего право гражданина на соответствующий земельный участок. Это означает, что гражданин может представить любой документ, подтверждающий факт предоставления ему или приобретения им по сделке либо в порядке наследования соответствующего земельного участка (договор об отчуждении земельного участка, решение суда, свидетельство о праве на наследство, решение (постановление, распоряжение) уполномоченного Совета народных депутатов о предоставлении земельного участка (как правило, зарегистрированные в местном земельном комитете), так называемое временное свидетельство о праве собственности на землю и т.п.). При этом в качестве примера можно привести некоторые виды названных в указанном пункте документов, находящихся "на руках" у большинства граждан:
- государственные акты на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей по формам, утвержденным Постановлением Совета министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей" <1> (так называемые белые свидетельства);
--------------------------------
<1> Документ опубликован не был.

- свидетельства о праве собственности на землю по формам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. N 177 "Об утверждении формы свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения" <1> (так называемые голубые свидетельства; выдавались до 29 октября 1993 г.; бланки свидетельства о праве собственности на землю могли временно (до момента выдачи государственного акта) использоваться для оформления права пожизненного наследуемого владения и бессрочного (постоянного) пользования землей);
--------------------------------
<1> Российская газета. Спецвыпуск. 1992. 15 апреля.

- свидетельства о праве собственности на землю, государственные акты на право пожизненного наследуемого владения землей или бессрочного (постоянного) пользования землей по формам, утвержденным Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" <1> (так называемые розовые свидетельства; с вступлением в силу данного Указа, если решение о предоставлении участка принято после 29 октября 1993 г., оно должно было быть зарегистрировано в районном (городском) комитете по земельным ресурсам и землеустройству).
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1993. N 44. Ст. 4191.

8. Пункт 2 комментируемой статьи непосредственно указывает, что в случае, если при государственной регистрации права собственности основанием является акт о предоставлении гражданину земельного участка (распоряжение, постановление и т.п.) или свидетельство о праве гражданина на земельный участок, то такой документ должен быть издан (выдан) уполномоченным органом в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания (выдачи) такого документа на момент его издания (выдачи) (подробнее об актах и свидетельствах см. также ст. 17 и комментарий к ней). Несмотря на то, что данный пункт не устанавливает аналогичного требования относительно иных, не названных в нем документов, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на соответствующий земельный участок, достаточно очевидно, что в любом случае представляемый при государственной регистрации права собственности на земельный участок документ должен быть оформлен (издан, выдан) с соблюдением действовавшего на день его оформления (издания, выдачи) законодательства. Ибо незаконность оформления (издания, выдачи) документа исключает возможность подтверждения им юридического факта существования права, и соответственно такой документ не может рассматриваться в качестве документа, устанавливающего или удостоверяющего право гражданина на земельный участок. При этом следует обратить внимание, что в данном случае речь должна идти о законодательстве, действовавшем именно на день оформления (издания, выдачи) документа, поскольку п. 2 комментируемой статьи не обращается в этой части непосредственно к законодательству Российской Федерации в отличие от того, как это сделано в п. 1 ст. 17 Закона: "иные документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждают наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав".
9. Определенные сомнения относительно допустимости государственной регистрации права собственности гражданина могут вызвать случаи, когда земельные участки из состава государственных земель предоставлялись не органами государственной власти или местного самоуправления, а по решениям администрации совхоза, предприятия, организации или учреждения. Возможность признания легитимности таких документов в правоприменительной практике, конечно же, может вызвать настороженность.
Вместе с тем следует учитывать, что ранее действовавшее законодательство (в период до 1991 г.) не только не исключало возможность предоставления гражданам земельных участков по решениям администрации совхоза, предприятия, организации или учреждения, но и непосредственно регламентировало отношения, возникающие в связи с таким предоставлением.
В частности, в соответствии со ст. 60, 64, 65, 69 ЗК РСФСР <1> (введенного в действие 1 июля 1970 г.) земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства и огороды сельским жителям могли предоставляться общим собранием (собранием уполномоченных) членов колхоза или по решению администрации совхоза, предприятия, организации или учреждения. Статья 13 этого Кодекса запрещала исполнительным органам сельских, поселковых и районных Советов народных депутатов предоставлять земельные участки, входящие в состав землепользования колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий <2>.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.
<2> Необходимо также иметь в виду, что в соответствии со ст. 74 - 76 ЗК РСФСР (1970 г.) земельные участки для коллективного садоводства и коллективного огородничества предоставлялись не гражданам, а предприятиям, организациям и учреждениям, т.е. юридическим лицам. С учетом Постановления Совмина РСФСР и ВЦСПС от 12 апреля 1965 г. N 453 "О коллективном огородничестве рабочих и служащих" (СП РСФСР. 1965. N 6. Ст. 28) и Постановления ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 сентября 1977 г. N 843 "О личных подсобных хозяйствах колхозников, рабочих, служащих и других граждан и коллективном садоводстве и огородничестве" (Свод законов СССР. 1990. Т. 7. С. 201) садовые и огородные участки среди конкретных граждан распределялись совместным решением администрации предприятия, организации или учреждения и профсоюзного комитета из земель, отведенных этим юридическим лицам для ведения коллективного садоводства и огородничества. Проблема относительно оформления прав собственности на такие участки в упрощенном порядке решена в п. 4 ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Поэтому представляется, что любое из вышеуказанных решений о предоставлении земельного участка гражданину (за исключением предоставления во временное пользование), принятое с соблюдением действовавшего на момент его принятия законодательства, может являться основанием для государственной регистрации права собственности такого гражданина на данный земельный участок в соответствии с комментируемой статьей. Другое дело, что такого рода решения могут не в полной мере отвечать требованиям, установленным ст. 18 Закона относительно полноценности отражения необходимой для государственной регистрации прав информации или, учитывая давний период их принятия, могут быть утеряны либо повреждены. При этом прекращение существования большинства организаций (колхозов, совхозов, предприятий, учреждений), в рамках которых принимались такие решения, существенным образом усложняет либо делает невозможной проверку юридической силы данных документов. Поэтому в целях разрешения подобного рода проблем законодатель предусмотрел возможность подтверждения права на земельный участок документом особого вида.
В частности, согласно п. 2 комментируемой статьи в случае, если земельный участок был предоставлен гражданину для ведения личного подсобного хозяйства, в качестве документа, устанавливающего или удостоверяющего право такого гражданина на данный земельный участок, может быть предоставлена выписка из похозяйственной книги, выдаваемая органом местного самоуправления и свидетельствующая о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок.
10. Вынужденно обращаясь к похозяйственным книгам как к документам, содержащим сведения о предоставленных гражданам в советский период земельных участках в сельской местности, законодатель, видимо, учитывал как длительный период существования таких книг, так и имевшуюся официальную регламентацию порядка ведения таких книг уполномоченными органами.
Так, обязательность ведения похозяйственных книг Советами народных депутатов по установленным формам была предусмотрена в Законе РСФСР от 19 июля 1968 г. "О поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР" <1> (п. 7 ст. 11). Похозяйственные книги рассматривались как документы первичного учета в сельских Советах народных депутатов, и в них вносилась информация о всех постоянно проживающих на территории сельского Совета гражданах, в том числе сведения о находящихся в их личном пользовании земельных участках (см., к примеру, Приказы Центрального статистического управления СССР от 7 апреля 1972 г. N 241 <2> и от 5 января 1979 г. N 10 <3>).
--------------------------------
<1> Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 763.
<2> Документ опубликован не был.
<3> Документ опубликован не был.

Требование о ведении похозяйственных книг сохранилось и в действующем законодательстве Российской Федерации. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" <1> учет личных подсобных хозяйств осуществляется в похозяйственных книгах.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881.

11. Согласно абз. 2 п. 4 ст. 18 Закона форма представляемой в соответствии с комментируемой статьей выписки из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок устанавливается федеральным органом в области государственной регистрации.
В настоящее время данная форма утверждена Приказом Федеральной регистрационной службы от 29 августа 2006 г. N 146 <1> (зарегистрирован в Минюсте России 30 августа 2006 г., регистрационный N 8183).
--------------------------------
<1> Российская газета. N 192. 2006. 31 августа.

12. Как уже указывалось, вторым документом, который необходимо представить при государственной регистрации в упрощенном порядке права собственности гражданина на земельный участок наряду с документом, устанавливающим или удостоверяющим право такого гражданина на данный земельный участок, является кадастровый план земельного участка.
В частности, п. 3 комментируемой статьи, так же как и п. 1 ст. 17 Закона в части общего порядка государственной регистрации прав, рассматривает кадастровый план земельного участка в качестве обязательного приложения к документу, устанавливающему или удостоверяющему право гражданина на земельный участок.
13. Кадастровые планы земельных участков выдаются в рамках проведения государственного кадастрового учета земельных участков в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <1> и представляют собой единые документы, состоящие из разделов, предназначенных для отражения определенных групп характеристик поставленных на государственный кадастровый учет земельных участков <2>. Следует отметить, что согласно п. 2 ст. 7 названного Федерального закона государственный кадастровый учет, проводившийся в установленном порядке до даты вступления данного Федерального закона в силу, является юридически действительным. Поэтому гражданин может получить кадастровый план своего участка также в случае, если государственный кадастровый учет этого участка был проведен до 10 июля 2000 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
<2> Правила оформления кадастрового плана земельного участка (ГЗК-1-Т.О-04-01-01) утверждены Росземкадастром 10 апреля 2001 г. // Российская газета. N 130. 2001. 11 июля. Названные Правила устанавливают требования к оформлению выписки из государственного земельного кадастра в форме кадастрового плана земельного участка, изготавливаемого для предоставления сведений государственного земельного кадастра в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 2000 г. N 918 "Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра" // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4899.

14. В целях упрощения оформления прав граждан на земельные участки уже упомянутым Законом о так называемой дачной амнистии были также внесены изменения в Федеральный закон "О государственном земельном кадастре".
В частности, в указанных целях введена возможность получения гражданином сведений о его ранее учтенном земельном участке <1> в форме кадастрового плана (п. 1 ст. 22 названного Федерального закона). При этом, если сведения о местоположении (об адресе), площади и (или) местоположении границ такого земельного участка нуждаются в уточнении и (или) отсутствуют сведения о его разрешенном использовании и (или) принадлежности к категории земель, гражданину должна предоставляться одновременно с кадастровым планом, в котором обычно делаются отметки о неполноценности такого плана <2>, справка, содержащая перечень документов, необходимых для уточнения таких сведений. В дальнейшем гражданин для уточнения данных сведений в государственном земельном кадастре и получения полноценного кадастрового плана земельного участка представляет именно эти документы. В итоге граждан не понуждают проходить государственный кадастровый учет в полном объеме, а только в части уточняемых и необходимых для государственной регистрации прав сведений.
--------------------------------
<1> Сведения почти о 90% земельных участков, в том числе предоставлявшихся в советские годы, уже содержатся в государственном земельном кадастре. Другое дело, что эти сведения не полны, описания границ таких участков не однозначны.
<2> В строке "16" кадастрового плана земельного участка делаются специальные записи, например: "Сведений государственного земельного кадастра недостаточно для определения земельного участка в качестве имущества, подлежащего передаче"; "Площадь земельного участка ориентировочная подлежит уточнению при межевании"; "Имеющиеся в государственном земельном кадастре сведения не позволяют определенно установить земельный участок в качестве объекта аренды" и т.п. (см., к примеру, письмо Росземкадастра от 15 августа 2002 г. N ВК/392). В дальнейшем решение о возможности государственной регистрации прав на земельный участок, границы которого не определены, принимается регистрирующим органом. На практике в большинстве случаев регистрирующий орган требует представления полноценного кадастрового плана.

Одновременно в целях снижения стоимости землеустроительных работ, которые в большинстве случаев потребуется заказывать гражданину для уточнения вышеуказанных сведений, в рамках упрощенного порядка оформления прав граждан на некоторые объекты недвижимого имущества введена возможность установления субъектами Российской Федерации на период до 2010 г. предельных максимальных цен на землеустроительные работы (межевание и т.п.).
Кроме того, предоставлено право федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществлять организацию и финансирование мероприятий по проведению территориального землеустройства. При этом органы местного самоуправления вправе на основании заявлений граждан или их доверенностей в интересах таких граждан выступать заказчиками работ по проведению территориального землеустройства указанных в п. 1 комментируемой статьи земельных участков, а также подавать заявления о государственной регистрации прав в регистрирующий орган и получать свидетельства о государственной регистрации прав для последующей передачи их гражданам, в интересах которых осуществлялась государственная регистрация (см. ст. 12 Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества").
О кадастровом и техническом учете (инвентаризации), а также о кадастровом плане земельного участка также см. ст. 1 и п. 4 ст. 18 Закона и комментарии к ним.
15. Пунктом 4 комментируемой статьи государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до 29 октября 2001 г. для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, допускается также в случае, если сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном при данной государственной регистрации документе, устанавливающем или удостоверяющем право такого гражданина на указанный земельный участок, не соответствуют данным кадастрового плана такого земельного участка.
Ранее при наличии такого несоответствия регистрирующие органы на практике в большинстве случаев приостанавливали проведение государственной регистрации прав и заявителям вменялось в обязанность устранить эти противоречия. Если же заявитель не устранял выявленные противоречия в течение месяца, то выносилось решение об отказе в проведении государственной регистрации прав. Теперь законодатель для вышеописанного случая установил императивное требование о необходимости проведения государственной регистрации прав. При этом одновременно он внес также изменения и в абз. 4 п. 6 ст. 12 Закона, непосредственно предусмотрев, что сведения о площади земельного участка в ЕГРП вносятся на основании данных, содержащихся в кадастровом плане такого участка.
Необходимо также обратить внимание, что в целях разрешения проблемы государственного кадастрового учета земельного участка и получения его кадастрового плана при расхождении данных о площади данного земельного участка, содержащихся соответственно в правоустанавливающем документе и в документах межевания, были внесены изменения в Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" (в ст. 19 и 20). Согласно п. 6.1 ст. 19 названного Федерального закона в случае, если для проведения государственного кадастрового учета земельного участка представлен правоустанавливающий документ, в котором сведения о площади земельного участка не соответствуют сведениям об уточненной площади такого земельного участка, содержащимся в документах о его межевании, государственный кадастровый учет такого земельного участка проводится на основании сведений об уточненной площади такого земельного участка, содержащихся в документах о его межевании. Таким образом, при выявлении вышеуказанного расхождения в документах теперь не требуется обращаться в орган местного самоуправления. Кадастровый учет должен быть проведен в установленные сроки и в его проведении не может быть отказано. На практике это означает, что площадь фактически используемого земельного участка, межевание которого проводится, может превышать площадь такого участка, указанную в правоустанавливающем документе. Однако указанное расхождение не может быть беспредельным. Вышеназванным Федеральным законом устанавливается, что уточненная площадь земельного участка не может превышать площадь, указанную в правоустанавливающем документе, более чем на один минимальный размер, установленный в соответствии с нормативными актами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования <1>.
--------------------------------
<1> К примеру, в Московской области установлены следующие минимальные размеры участков: для ведения дачного строительства - 0,06 га, огородничества - 0,04 га, садоводства - 0,06 га; в Республике Алтай - соответственно 0,07 га, 0,06 га и 0,04 га; во Владимирской области - 0,01 га, 0,02 га и 0,06 га. Следует иметь в виду, что основные принципы установления предельных размеров предоставляемых земельных участков определены ст. 33 ЗК РФ. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

16. Упрощенный порядок государственной регистрации права собственности гражданина на указанный в п. 1 комментируемой статьи земельный участок не исключает случаев, когда несмотря на наличие всех ранее рассмотренных условий для применения такого упрощенного порядка, в том числе при представлении необходимых документов, гражданин не сможет зарегистрировать свое право собственности на земельный участок.
В частности, необходимо иметь в виду, что согласно абз. 12 п. 1 ст. 20 Закона в государственной регистрации прав может быть отказано в случае, если осуществление государственной регистрации права собственности не допускается в соответствии с п. 5 комментируемой статьи. В свою очередь, в указанном пункте законодатель установил ограничение на осуществление государственной регистрации прав для ситуаций, когда земельный участок в соответствии с федеральным законом не может быть предоставлен в частную собственность.
Это прежде всего земельные участки, изъятые или ограниченные в обороте в соответствии со ст. 27 ЗК РФ. Указанной статьей установлено, что земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. При этом земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
17. Изъятыми из оборота считаются земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
- государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ);
- зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы РФ, войска Пограничной службы РФ, другие войска, воинские формирования и органы;
- зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
- объектами организаций Федеральной службы безопасности;
- объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
- объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
- исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями соответственно Министерства юстиции РФ и Министерства внутренних дел РФ;
- воинскими и гражданскими захоронениями;
- инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы РФ.
Следует учитывать, что данный перечень земельных участков, изъятых из оборота, установлен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ и является закрытым. Это означает, что иными нормативными актами, в том числе федеральными законами, не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными в названном Кодексе.
Одновременно следует иметь в виду, что согласно п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ <1>.
--------------------------------
<1> Согласно п. 6 ст. 6 Водного кодекса РФ (СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381) ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров (ширина береговой полосы таких каналов, а также рек и ручьев составляет пять метров).

18. Ограниченными в обороте считаются находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
- в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;
- в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
- занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда;
- занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
- предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;
- не указанные в п. 4 ст. 27 ЗК РФ в границах закрытых административно-территориальных образований;
- предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;
- предоставленные для нужд связи;
- занятые объектами космической инфраструктуры;
- расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
- предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
- загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.
Данные земельные участки могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель.
Например, на территории природных парков, государственных природных заказников допускается наличие земельных участков, находящихся в частной собственности (см. в частности, ст. 18 и 22 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <1>). В собственности граждан и юридических лиц могут находиться отдельные водные объекты, а соответственно и земли, занятые ими (п. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ <2>). Таким образом, не может быть признан допустимым отказ в государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, ограниченный в обороте, если федеральным законом разрешено предоставлять такой участок в собственность граждан.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<2> До 1 января 2007 г. действовало по существу аналогичное положение, закрепленное в ст. 40 Водного кодекса РФ 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.

Кроме того, необходимо обратить внимание, что если указанный в п. 1 комментируемой статьи земельный участок отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения, то это не означает, что данный участок сразу подпадает под установленные Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1> специальные, сравнительно жесткие правила оборота таких земель. Земельный кодекс РФ, допуская предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или дачного строительства (см. ст. 81), одновременно исключает применение указанных правил к отношениям, возникающим в связи с оборотом, в том числе приватизацией земельных участков, предоставленных под эти цели и отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения. Не применяются установленные вышеназванным Федеральным законом правила и в случае, если земельные участки, хотя и отнесенные к указанной категории земель, предоставлены для индивидуального жилищного или гаражного строительства (см. п. 7 ст. 27 ЗК РФ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

19. Комментируемая статья, вводя упрощенный порядок государственной регистрации прав собственности граждан, в том числе на земельные участки, находящиеся в их пожизненном (наследуемом) владении или постоянном (бессрочном) пользовании, и исключая требование о представлении решения уполномоченного органа о приватизации таких участков, одновременно не устанавливает ограничения по количеству участков, которые может оформить в собственность один гражданин. Связано это с отменой правила об однократном бесплатном приобретении в собственность земельных участков, находящихся на праве пожизненного (наследуемого) владения или постоянного (бессрочного) пользования.
В частности, Федеральным законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ, в которых было закреплено вышеуказанное правило однократности, признаны утратившими силу.
Поэтому повторное обращение гражданина, ранее уже зарегистрировавшего свое право собственности на предоставленный ему на праве пожизненного (наследуемого) владения или постоянного (бессрочного) пользования земельный участок, в регистрирующий орган за государственной регистрацией права собственности на иной земельный участок, также имеющийся у него на одном из указанных вещных прав, не может являться основанием для отказа в осуществлении государственной регистрации прав.