Статья 30.1. Государственная регистрация права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю

Комментарий к статье 30.1

1. После распада СССР в 1991 г. вопрос о принадлежности земли, находящейся в пределах России, не получил своего полноценного законодательного разрешения.
В частности, Конституция РФ (ч. 2 ст. 9) ввела различные формы собственности на землю (частную, государственную, муниципальную и иные формы).
Вместе с тем, за исключением ряда специальных федеральных законов, в которых было установлено право собственности Российской Федерации на землю, ранее действовавшее земельное законодательство Российской Федерации отношения, связанные с разграничением федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю, не регулировало. На практике в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях происходил активный процесс стихийного закрепления государственной собственности на землю путем самостоятельного правового регулирования и произвольного определения собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это потребовало создания правового механизма отнесения земель, не находящихся в частной собственности, к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
2. В 2001 г. был принят Федеральный закон N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" <1>, который определил правовые основы разграничения государственной собственности на землю и процедуру такого разграничения, при которой требовалось:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.

- подготовить перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности;
- согласовать подготовленные перечни земельных участков с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- утвердить Правительством РФ подготовленные и согласованные перечни земельных участков;
- внести сведения о земельных участках, включенных в указанные перечни, в документы государственного земельного кадастра;
- зарегистрировать право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки в общеустановленном порядке.
Однако недостаточно продолжительная практика применения названного Федерального закона (около пяти лет) выявила неэффективность установленной им процедуры разграничения государственной собственности на землю, которая была сложна и обусловливала объективно длительные сроки завершения процесса разграничения. В частности, многоэтапный процесс формирования государственной и муниципальной собственности на землю допускал блокирование процесса разграничения государственной собственности на землю в ходе согласительных и судебных процедур, а также при отказе по необоснованным причинам в согласовании перечней земельных участков, право собственности на которые возникает у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Одновременно с установленной вышеназванным Федеральным законом процедурой разграничения государственной собственности на землю были определены особенности порядка государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки, которые признаны находящимися в федеральной собственности федеральными законами. Государственная регистрация права собственности Российской Федерации на такие земельные участки стала возможной с принятием Земельного кодекса РФ (см. ст. 17 ЗК) и внесением изменений в Постановление Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности" <1>. Основной принцип такой регистрации составило правило, согласно которому право собственности Российской Федерации на некоторые земельные участки признавалось непосредственно в силу указания федерального закона, и соответственно регистрация осуществлялась исходя из такого признания права собственности. Как показала практика, такой принцип проведения разграничения государственной собственности на землю оказался более эффективным.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3718.

Поэтому в 2006 г. вышеназванный Федеральный закон был признан утратившим силу, а действие указанного принципа было распространено и на иные земельные участки, относительно которых должна быть реализована процедура разграничения государственной собственности.
В частности, данный принцип был закреплен Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" <1> в п. 2 ст. 16 ЗК РФ и ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2>. При этом Закон был дополнен комментируемой статьей, которая по существу является зеркальным отражением положений вышеуказанного Постановления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 17 (1 ч.). Ст. 1782.
<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

3. В настоящий момент разграничение государственной собственности на землю происходит в силу непосредственного установления федеральным законом критериев отнесения того или иного земельного участка (земель) к собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Соблюдения каких-либо согласительных либо иных процедур такого разграничения уже не требуется. Основанием возникновения (признания) права собственности указанных публично-правовых образований является соответствующее положение федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации (в предусмотренных федеральным законом случаях).
Так, в соответствии со ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:
1) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
2) земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
3) иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
Соответственно к собственности субъектов Российской Федерации относятся:
1) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
2) земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3) иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
В свою очередь, к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
1) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
2) земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
3) иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
4. Комментируемая статья относительно государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении собственности на землю сохранила установленный Законом общий принцип осуществления регистрации на основании заявления. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи при такой регистрации заявителем вправе выступить соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
В данном случае указанные органы действуют от имени публично-правовых образований как субъектов гражданского оборота и соответственно субъектов регистрируемых прав (см. ст. 124 ГК РФ). При этом с учетом ст. 125 ГК РФ орган государственной власти или муниципального образования может являться заявителем только в случае, если он наделен соответствующей компетенцией, которая определяется нормами административного права, причем лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус органов публичной власти (положениями о конкретных министерствах и ведомствах и т.п.).
Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1> к полномочиям Правительства РФ в сфере экономики отнесено осуществление управления федеральной собственностью (ст. 14). В свою очередь Правительство РФ наделило Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом компетенцией по осуществлению в порядке, установленном федеральными законами, разграничения государственной собственности на землю и по представлению интересов Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее государственную казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами (см. п. 5.37 и 5.38 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 <2>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<2> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897.

5. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает также возможность подачи юридическим или физическим лицом заявления от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования о государственной регистрации права собственности на земельный участок при разграничении собственности на землю. Основное условие, которое должно быть соблюдено при подаче данного заявления, - указанное лицо должно действовать по поручению такого публичного образования. Эта норма корреспондирует норме п. 3 ст. 125 ГК РФ, согласно которому в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать не только государственные органы, органы местного самоуправления, но и юридические лица, граждане. Специальное поручение физическим и юридическим лицам действовать таким образом может быть оформлено в виде доверенности, акта ненормативного характера (например, распоряжения Правительства РФ), нормативного правового акта.
Следует отметить, что рассмотренное положение абз. 1 п. 1 комментируемой статьи по существу воспроизводит п. 3 ст. 16 Закона, согласно которому в случае государственной регистрации прав на недвижимое имущество, принадлежащее Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, от их имени вправе выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (см. также комментарий к ст. 16 Закона).
6. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, определяется Правительством РФ.
В настоящее время такой Перечень утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3074.

7. Учитывая установленный Законом заявительный характер государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, требование о необходимости подачи заявления о государственной регистрации прав сохраняется и для случаев государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю. Так, данное заявление является первым из названных в утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 Перечне документов. При этом в соответствии с абз. 2 п. 1 комментируемой статьи в таком заявлении должно быть указано основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на соответствующий земельный участок. В данном случае имеется в виду необходимость указания в заявлении на нормативный акт (его положения), являющийся основанием для регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок. К примеру, если земельный участок, право собственности Российской Федерации на который регистрируется, входит в состав земель лесного фонда, то в заявлении в качестве основания возникновения права собственности Российской Федерации на такой земельный участок должен быть указан Лесной кодекс РФ <1>, в соответствии со ст. 19 которого лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Если земельный участок, право собственности субъекта Российской Федерации на который регистрируется, занят находящимся в собственности данного субъекта Российской Федерации зданием, то в заявлении в качестве основания возникновения права собственности данного субъекта Российской Федерации на такой земельный участок должен быть указан абз. 2 п. 2 ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", согласно которому земельные участки, занятые находящимися в собственности субъектов Российской Федерации зданиями, строениями, сооружениями, являются собственностью субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.

8. Наряду с заявлением также должен быть представлен правоустанавливающий документ на земельный участок, право собственности на который при разграничении государственной собственности на землю регистрируется, либо правоустанавливающий документ на объект недвижимого имущества, расположенный на таком земельном участке.
В частности, если основанием для регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок является принадлежность земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, то должен быть представлен правоустанавливающий документ на земельный участок. Таким документом может являться копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, изданного в соответствии с законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания, либо иной документ, который в соответствии с законодательством Российской Федерации подтверждает предоставление земельного участка органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, казенному предприятию, государственному или муниципальному унитарному предприятию либо некоммерческой организации, созданным органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или их предшественниками.
Если же основанием для регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок является нахождение на данном земельном участке объекта недвижимого имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, то представляется правоустанавливающий документ на такой объект.
9. Как и в общеустановленном порядке государственной регистрации прав (см. ст. 17 Закона и комментарий к ней), обязательным приложением к представляемому с учетом п. 2 комментируемой статьи и Постановления Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 правоустанавливающему документу является кадастровый план соответствующего земельного участка. При этом если основанием для регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок является нахождение на данном участке объекта недвижимого имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию, кадастровый план земельного участка, представляемый одновременно с правоустанавливающим документом на такой объект недвижимого имущества, должен подтверждать нахождение этого объекта на данном земельном участке (см. п. 3 указанного Постановления). Учитывая, что согласно п. 2 ст. 16 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" <1> кадастровая карта (план) земельного участка воспроизводит в графической и текстовой формах сведения только о земельном участке, нахождение объекта недвижимости на земельном участке может быть подтверждено в кадастровом плане только путем отражения характеристики части такого участка, в пределах которой расположен указанный объект.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

В частности, Правила оформления кадастрового плана земельного участка (ГЗК-1-Т.О-04-01-01), утвержденные Росземкадастром <1>, предусматривают возможность отражения границ указанной части земельного участка в рамках дополнительных разделов кадастрового плана: В.3 и В.4. При этом следует обратить внимание, что внесение необходимых сведений в данные разделы кадастрового плана земельного участка осуществляется по желанию правообладателя участка и не обусловлено целями государственной регистрации прав. Поэтому при отсутствии в государственном земельном кадастре сведений о наличии объекта недвижимого имущества на земельном участке, право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на который предполагается зарегистрировать, соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления либо действующее по их поручению лицо должны обеспечить осуществление необходимых работ по определению границ части земельного участка, в пределах которых расположен объект недвижимости, и по наполнению государственного земельного кадастра соответствующими сведениями о таком объекте.
--------------------------------
<1> Российская газета. N 130. 2001.

10. Следует обратить внимание, что утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю, не является закрытым. Согласно п. 4 данного Перечня в установленных федеральными законами случаях может потребоваться представление иных, не названных в этом Перечне документов.
К примеру, с учетом п. 4 ст. 16 Закона вместе с заявлением о государственной регистрации прав и документами о правах на недвижимое имущество должен быть предъявлен документ об уплате государственной пошлины. Необходимость соблюдения требования о предъявлении такого документа применительно к государственной регистрации прав Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования Закон исключает только для случаев, когда соответствующее имущество не закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями или учреждениями (см. абз. 2 п. 3 ст. 16 и комментарий к этой статье, а также см. подп. 4 п. 3 ст. 333.35 НК РФ).