Статья 9. Органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним

Комментарий к статье 9

1. Система органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним достаточно сложна и периодически изменяется, что, безусловно, неправильно для правообладателей. Хочется верить, что действующая структура будет работать долго и стабильно.
По нашему мнению, следует условно разделить регистрирующие органы на три исторических периода, первый - это те органы, которые осуществляли регистрацию до принятия комментируемого Закона, второй - это создание учреждений юстиции по регистрации прав, которые осуществляли регистрацию прав до административной реформы, и третий - это органы, которые занимаются этим сегодня.
Первоначально рассмотрим органы, которые осуществляли регистрацию до введения в действие комментируемого Закона. К числу органов, осуществлявших регистрацию договоров и прав на недвижимость в жилищной сфере, в большинстве субъектов Российской Федерации относились органы (бюро) технической инвентаризации (БТИ). В Москве такими полномочиями был наделен Комитет муниципального жилья Правительства г. Москвы.
Регистрацию договоров и прав на земельные участки осуществляли органы по земельным ресурсам и землеустройству.
В некоторых регионах регистрацию сделок с нежилыми помещениями осуществляли органы по управлению государственным (муниципальным) имуществом (например, в Москве).
По существу, технические органы до создания соответствующих учреждений юстиции осуществляли в том числе и юридически значимые действия.
До создания во всех субъектах Российской Федерации учреждений юстиции по регистрации прав координацию на федеральном уровне деятельности вышеназванных органов осуществляли соответственно Государственный комитет РФ по строительству, Государственный земельный комитет РФ, Министерство государственного имущества РФ.
2. Комментируемый Закон первоначально закреплял трехуровневую систему управления государственной регистрацией прав на недвижимость: регион - учреждение юстиции - Минюст России.
Порядок создания и структура учреждений юстиции по регистрации прав, а также принципы их размещения определялись субъектами Российской Федерации по согласованию с Министерством юстиции РФ. Кроме того, субъекты Федерации утверждали региональную программу поэтапного развития государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, устанавливали плату за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество, а также осуществляли другие полномочия.
К компетенции учреждений юстиции, которые непосредственно занимались государственной регистрацией, относились: проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти; проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав; государственная регистрация прав и сделок; выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав; выдача информации о зарегистрированных правах и некоторые другие полномочия.
Министерство юстиции РФ осуществляло как кадровую политику (назначение и освобождение от должности регистратора прав, обучение и повышение квалификации работников в системе государственной регистрации прав и др.), так и нормативно-контрольные полномочия (координация работ по созданию учреждений юстиции, правовой контроль за их деятельностью, разработка методических материалов и др.).
Первоначально в целях взаимодействия органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость, и органов, осуществляющих учет отдельных объектов недвижимости, Постановлением Правительства РФ от 1 ноября 1997 г. N 1378 "О мерах по реализации Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1> была образована Межведомственная комиссия по разработке мероприятий, связанных с деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав и органов по учету объектов недвижимого имущества в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Комиссия координировала работу различных органов, чья деятельность тем или иным образом связана с недвижимостью. Однако после того как во многих субъектах Федерации были созданы аналогичные региональные комиссии, Межведомственная комиссия была упразднена.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. N 238 "Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по разработке мероприятий, связанных с деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав и органов по учету объектов недвижимого имущества в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1115.

В то время руководители (президенты, губернаторы и др.) субъектов Федерации издавали соответствующие постановления, которые направлялись на согласование в Министерство юстиции РФ.
В этот же период Минюст России добился того, что создавались единый регистрационный округ на территории субъекта Российской Федерации и соответственно одно учреждение юстиции по регистрации прав с филиалами в муниципальных образованиях. При этом учреждение юстиции возглавлял главный государственный регистратор прав субъекта Федерации, а филиалы - государственные регистраторы прав. Наряду с главными и другими регистраторами в учреждениях работали специалисты, обеспечивающие осуществление государственной регистрации прав и сделок.
В соответствии с Примерным положением об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 288, учреждение юстиции являлось государственным органом, обеспечивающим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории регистрационного округа, созданного субъектом Российской Федерации. При этом Правительство РФ рекомендовало органам государственной власти субъектов Российской Федерации создавать одно учреждение юстиции по регистрации прав, действующее на территории субъекта Российской Федерации, с филиалами, действующими в границах административно-территориальных единиц.
В процессе становления системы государственной регистрации прав этот вопрос являлся весьма важным и актуальным, его решение предлагаемым способом позволило обеспечить установление единообразной практики ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также реализацию единой методики проведения государственной регистрации прав как на территории конкретного субъекта Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.
При принятии организационных решений, касающихся учреждений юстиции по регистрации прав, учитывалось, что система государственной регистрации прав должна обеспечивать государственные гарантии зарегистрированных прав. Безусловно, в период становления системы государственной регистрации прав обеспечение таких гарантий стало возможным, поскольку субъекты Российской Федерации учитывали указанные рекомендации Правительства РФ.
Территория, на которой филиалом учреждения юстиции осуществляется государственная регистрация прав, определяется учреждением юстиции по согласованию с органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
3. Одним из приоритетных направлений проведения административной реформы было провозглашено расчленение политических, регулятивных, правотворческих, контрольных, надзорных функций и функций оказания государственных услуг, которые в комплексном виде осуществляли министерства, государственные комитеты, федеральные службы и агентства. В результате проведения административной реформы Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1> была утверждена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, которая позднее была уточнена Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <2>. В соответствии с названными Указами в структуре федеральных органов исполнительной власти было предусмотрено образование в составе подведомственных Министерству юстиции РФ федеральных органов - Федеральной регистрационной службы.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<2> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Именно на Федеральную регистрационную службу (Росрегистрацию) с соответствующей структурой территориальных органов по Указу Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы" было возложено исполнение функций федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4110.

При этом Федеральная регистрационная служба непосредственно подведомственна Министерству юстиции РФ, на которое возложено исполнение функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также данный федеральный орган исполнительной власти наделен полномочиями по координации и контролю деятельности названной Службы. Следует дополнительно подчеркнуть, что Росрегистрация не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование.
4. В комментируемой статье реализован принцип единства системы регистрации прав при оказании государственных услуг по осуществлению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. С учетом данного принципа государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют Росрегистрация и действующие в соответствующих регистрационных округах ее территориальные органы. При этом п. 3 комментируемой статьи определена исключительная компетенция данного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, которой они обладают при осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В частности, только указанные органы вправе:
1) проверять действительность поданных заявителем документов и наличие соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;
2) проверять наличие ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;
3) проводить государственную регистрацию прав;
4) выдавать документы, подтверждающие государственную регистрацию прав;
5) предоставлять информацию о зарегистрированных правах;
6) принимать на учет бесхозяйные недвижимые вещи;
7) выдавать правообладателям копии договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме.
Действующая в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315, Федеральная регистрационная служба в рамках реализации задачи по обеспечению установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обладает следующими полномочиями:
1) осуществляет государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации;
2) координирует работы по созданию органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и осуществляет правовой контроль их деятельности;
3) анализирует деятельность территориальных органов и разрабатывает меры по ее совершенствованию;
4) руководит деятельностью территориальных органов, осуществляет контроль за их деятельностью;
5) обеспечивает соблюдение правил ведения ЕГРП;
6) обеспечивает создание и функционирование системы ведения ЕГРП в электронном виде;
7) принимает решение о предоставлении информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним;
8) предоставляет в установленном порядке информацию о зарегистрированных правах физическим и юридическим лицам;
9) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и в полном объеме рассмотрение их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законодательством Российской Федерации срок.
Необходимо отметить, что Федеральная регистрационная служба, выполняя функции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации, одновременно наделена компетенцией по выполнению задач и функций, не связанных с осуществлением указанной государственной регистрации. В частности, данная Служба также выполняет функции по регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, ведению Единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и Реестра арбитражных управляющих, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, а также функции по контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
5. Согласно комментируемой статье Федеральная регистрационная служба непосредственно совершает регистрационные действия в отношении отдельных видов объектов недвижимого имущества. В частности, к таким объектам отнесены предприятия как имущественные комплексы и объекты недвижимого имущества, расположенные на территории более одного регистрационного округа (линейные сооружения). В остальных случаях указанная государственная регистрация осуществляется по месту нахождения объекта недвижимого имущества действующими в соответствующих регистрационных округах территориальными органами Федеральной регистрационной службы.
Территориальные органы Росрегистрации действуют на основании общего положения, утверждаемого Министерством юстиции РФ, которое одновременно комментируемой статьей наделено компетенцией по определению структуры указанных органов и принципов их размещения на территориях регистрационных округов. В соответствии с комментируемой статьей Приказом Министерства юстиции РФ от 3 декабря 2004 г. N 183 было утверждено Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. N 277. 2004. 15 декабря.

Согласно названному Положению территориальный орган Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации является главным управлением (управлениями) федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам). Соответственно юрисдикция соответствующего управления может распространяться на несколько субъектов Российской Федерации, которые включены в соответствующий регистрационный округ <1>. Создаваемые в регистрационных округах управления, так же как и Федеральная регистрационная служба, являются юридическими лицами, имеют печать с изображением Государственного герба РФ, штампы, бланки со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ.
--------------------------------
<1> В настоящее время в соответствии с Приказом Министерства юстиции РФ от 3 декабря 2004 г. N 185 создано 77 регистрационных округов, на территории которых действуют территориальные органы регистрационной службы.

Местонахождение управления и его обособленных подразделений в границах регистрационного округа в каждом конкретном случае определяется Федеральной регистрационной службой. Управление возглавляет назначаемый на должность и освобождаемый от должности Министром юстиции РФ по представлению директора Федеральной регистрационной службы руководитель, который одновременно является главным государственным регистратором субъекта (субъектов) Российской Федерации.
Так же как и Федеральная регистрационная служба, названные управления наделены компетенцией не только в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Поэтому, затрагивая вопрос компетенции по осуществлению указанной государственной регистрации, можно отметить следующие полномочия управлений Федеральной регистрационной службы:
1) принимает документы, необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и регистрирует такие документы;
2) проводит правовую экспертизу представленных документов и проверку законности сделок с недвижимым имуществом;
3) вносит записи в ЕГРП при отсутствии оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
4) совершает соответствующие надписи на правоустанавливающих документах и выдает документы, подтверждающие проведение государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
5) принимает на учет бесхозяйные объекты недвижимого имущества;
6) выдает информацию о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества;
7) выдает правообладателям копии договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме.
Дополнительно к рассмотренным Положениям, регламентирующим деятельность Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов, следует особо отметить практическую значимость Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденного Приказом Министерства юстиции РФ от 14 сентября 2006 г. N 293 <1>. Данный Регламент разработан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 <2> в целях повышения качества исполнения и доступности результатов исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, создания комфортных условий для участников отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определения сроков и последовательности действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
--------------------------------
<1> Российская газета. N 212. 2006. 22 сентября.
<2> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.