До 2002 г. более 10 лет государственная регистрация юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей осуществлялась органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при отсутствии единой процедуры государственной регистрации, единых форм документов, подтверждающих регистрацию. В стране функционировало примерно 4,5 тыс. регистрирующих органов, насчитывающих примерно 18 тыс. сотрудников, из которых около 14 тыс. занимались исключительно регистрацией юридических лиц.
8 июля 1994 г. был издан Указ Президента РФ N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации", который в соответствии со ст. 34 и 35 Закона РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности", а также "в целях ускорения процесса государственной регистрации" установил лишь основополагающие начала государственной регистрации. Далее последовало свободное "законотворчество" местных властей, в результате которого рутинный процесс регистрации превратился в череду административных барьеров и рогаток. Например, каждый регион устанавливал свою пошлину за регистрацию в диапазоне от 0,5 до 200 МРОТ. Не было единой общероссийской методологической и технологической поддержки процедуры государственной регистрации, а регистрационные сведения не позволяли идентифицировать юридическое лицо как перед государственными органами, так и перед другими юридическими и физическими лицами.
Кроме того, в России не был сформирован федеральный информационный ресурс, содержащий актуальную, достоверную и общедоступную информацию обо всех юридических и физических лицах, занимающихся в Российской Федерации предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Выступая в феврале 2001 г. на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов налоговой полиции РФ, Президент РФ В.В. Путин предложил подумать о передаче функций по регистрации юридических лиц налоговым органам. В этом направлении начали работать вице-премьер Правительства РФ и одновременно глава Комиссии по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление А. Кудрин и глава Минэкономразвития России Г. Греф. Они и предложили новую идеологию регистрации бизнеса по принципу "одного окна": не надо бегать по инстанциям, достаточно подать в налоговую инспекцию стандартный набор документов. Несмотря на то что на налоговые органы ложился новый тяжелый груз, министр МНС России Г. Букаев поддержал эту инициативу <1>.
--------------------------------
<1> См.: Грудцына Л. Государственная регистрация юридических лиц: практические рекомендации.

В целях упорядочения системы государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, создания Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" <1> (далее - Закон о регистрации), который вступил в силу 1 июля 2002 г.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431; 2003. N 26. Ст. 2565, N 52 (ч. I). Ст. 5037.

Данный Закон стал регулировать отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, а также при внесении изменений в учредительные документы и при ведении Единого государственного реестра.
В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2003 г. N 76-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц" он распространил свое действие и на государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей.
Пятилетняя практика применения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей позволяет говорить как о его достоинствах, так и о недостатках.
Безусловным достоинством новой системы являются:
во-первых, принцип "одного окна", сделавший возможным легитимацию юридического лица и физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в значительно упрощенном порядке, что отразилось на снижении административных барьеров в этой сфере;
во-вторых, введение в практический оборот единого информационного ресурса - Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, вобравших в себя сведения обо всех зарегистрированных на территории РФ юридических лицах и индивидуальных предпринимателях;
в-третьих, стремление законодателя к унификации и персонификации общих принципов юридической ответственности как регистрирующих органов, так и заявителей.
Одно из основных нововведений Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 185-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", вступившего в силу с 1 января 2004 г., - система "одного окна". Налоговые органы, получившие заявительные документы от организации, обязаны обеспечить следующую последовательность действий: провести ее госрегистрацию, внести сведения о ней в соответствующий государственный реестр, поставить на налоговый учет. И главное - в течение пяти дней со дня регистрации отправить необходимые документы для регистрации страхователя во внебюджетные фонды.
Эти и многие другие достоинства Закона о регистрации и ряда других правовых актов позволяют говорить о продвижении отечественной системы права к общемировым стандартам, к эффективному регулированию необходимых общественных отношений.
Наряду с указанными достоинствами законодательства о государственной регистрации оно содержит и значительное число недостатков, которые состоят:
во-первых, в фактическом отсутствии нормативно-правового регулирования процессуальных действий регистрирующего органа по принятию решения о государственной регистрации, в том числе в отсутствие стадии правовой экспертизы представленных на регистрацию документов;
во-вторых, в недостаточной проработке (неоправданном сужении) законодателем списка документов, необходимых для осуществления регистрационных действий, а также оснований для отказа в регистрации;
в-третьих, в неточностях законодательной техники, касающихся главным образом наименований уполномоченных органов, определения списка документов и описания отдельных составов правонарушений.
Все это в совокупности позволяет говорить о том, что институт государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является на сегодняшний день еще не до конца доработанным. Это подтверждается и правотворческой практикой, которая постоянно вносит изменения и дополнения в рассматриваемое законодательство.
Большое значение в регулировании вопросов легитимации юридических лиц и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей приобретают и подзаконные нормативные акты, принятые главным образом Правительством РФ и Федеральной налоговой службой РФ. Массив таких актов в системе законодательства о государственной регистрации также требует их всестороннего анализа.
Все это требует единой, систематизированной работы, посвященной комментированию Закона о регистрации, включающей в себя как анализ нормативных положений, так и обобщение правоприменительной практики.
Настоящий Комментарий рассчитан прежде всего на хозяйствующие субъекты и призван помочь проинформировать их, а также работников налоговых органов о требованиях законодательства к легитимации предпринимательской деятельности.